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Emilie Biland, La fonction publique territoriale

François Le Morvan
La fonction publique territoriale
Emilie Biland, La fonction publique territoriale, Paris, La Découverte, coll. « Repères/Sciences Politiques-Droit », 2012, 125 p., ISBN : 9782707165718.
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Texte intégral

1Alors que la rationalisation des missions et ressources dévolues aux collectivités locales fait l'objet de débats récurrents qui mettent en jeu les statuts et les rôles de la fonction publique territoriale (FPT), le manuel écrit par Émilie Biland retrace la spécificité et l'histoire d'un statut atypique. Il souligne à la fois la pluralité de ses emplois, mais aussi ce qui en fait l'unité : une histoire qui se construit entre deux situations polaires que sont la rationalité bureaucratique vantée par Weber et l'affirmation du pouvoir édilitaire, et que renouvèlent les récentes réformes inspirées de la Nouvelle Gestion Publique.

2A la lecture de cet ouvrage, la cohérence de l'objet étudié pourrait presque être mise en cause, tant l'auteure en souligne la diversité. Celle des formes d'emploi vient au premier rang. La FPT comprend nombre d'emplois atypiques et en 2009, plus du quart de ses agents travaillent sans protection de l'emploi ni indexation salariale. Ce chiffre est le résultat d'une tradition de recrutement sans concours, mais aussi d'un mouvement qui depuis le milieu des années 1980 encourage la diversification des formes de recrutement (loi Galland en 1987 qui favorise le recrutement de non fonctionnaires dans les communes de moins de 2000 habitants, possibilité accordée depuis 2009 de recourir à l'intérim, …).

  • 1 En témoignent la présentation des Atsem page 83 ou celle de l'initiation des cadres de catégorie A (...)

3A cette variété des formes d'emploi s'ajoutent les divisions entre employés liées au genre, à la génération, ou au type d'emploi occupé. La diversité des métiers et des façons de les exercer qui en résulte est soulignée. L'auteure étudie ainsi la hiérarchie existant au sein de la catégorie C et les différences de rapports au public qui la parcourent (possibilité d'une proximité sociale avec les classes populaires ou au contraire recherche d'une mise à distance pour de jeunes diplômés au statut précaire); une démarche d'ailleurs reproduite à d'autres niveaux de la hiérarchie de l'emploi local1. Enfin, les différences liées au type de collectivité concernée occupent une place centrale. Ainsi, la taille, le potentiel fiscal ou la nature des collectivités expliquent la grande diversité des moyens d'action et des statuts.

4Si E Biland insiste beaucoup sur ces multiples critères de différenciation, on peut néanmoins distinguer deux grandes dynamiques autour desquelles se structure la FPT. La moins grande domination du statut de fonctionnaire et la marge laissée aux élus dans l'organisation des recrutements renvoient prioritairement à un modèle ancien du « réseau localisé ». Ce modèle entre toutefois en tension avec celui de la « bureaucratie d'inspiration étatique » marqué par le recrutement par concours, la forte protection de l'emploi et une progression de carrière liée à l'ancienneté.

5Ainsi, alors que le droit administratif reconnaît dès le XIXe siècle le pouvoir discrétionnaire des employeurs locaux (la loi du 5 avril 1884 permet au maire de nommer les titulaires de tous les emplois communaux), les premiers concours dans le département de la Seine sont organisés dès les années 1920 et des organismes de formation se créent pour standardiser les pratiques professionnelles. Plus récemment, si un grade d'attaché communal accessible par concours est créé en 1978, prélude à une généralisation des concours à tous les niveaux, la loi Hoeffel en 1994 élargit les possibilités de recrutement sans concours.

6Oscillant entre ces deux modèles, la FPT pose la question de son lien au pouvoir politique local (chapitre 3). A nouveau, « ce qu'il importe de penser ici, c'est bien la coexistence dans la durée, de dynamiques relationnelles, inscrites dans la société locale, et de logiques bureaucratiques, indexées dans un espace national (voire européen) du droit » (p. 52). La FPT mêle clientélisme et modèle bureaucratique que l'on oppose traditionnellement. S'opposent ainsi d'une part le fait que la grande majorité des secrétaires généraux de mairie ne soient pas encartés dans un parti politique (p.55) ou l'idée du DGS peu autonome comme étant une figure du passé et d'autre part leur fort taux de rotation après les élections municipales (27% changent de poste en 2008 et 2009) ou le fait que le statut de collaborateur de cabinet puisse être le préalable à une carrière d'élu local. En définitive, le rapport au politique semble osciller entre ces modèles, à la fois selon les périodes et les particularités des collectivités concernées.

7Le quatrième chapitre de l'ouvrage, qui porte sur le rapport des fonctionnaires territoriaux à l'environnement local permet d'approfondir cette dynamique. Il met en évidence la succession de deux modèles dominants. Jusqu'au milieu des années 1970, le recrutement local pour les emplois subalternes est très présent. Les agents recrutés disposent d'un « capital d'autochtonie » qui les sert et leur permet d'entrer dans une dynamique de petite ascension sociale qui peut les mener aux frontières supérieures de la catégorie C ; puis ce modèle perd de l'importance au profit du recrutement sur concours de jeunes diplômés de l'enseignement supérieur. Les DGS obtiennent un plus grand poids dans la gestion de l'avancement des carrières, ce qui limite la cooptation édilitaire. Ce schéma binaire est toutefois perturbé par la croissance des réformes inspirées des préceptes de la Nouvelle Gestion Publique. De fait, E. Biland présente à la fin de son ouvrage non pas deux mais trois idéaux types.

  • 2 Révision Générale des Politiques Publiques
  • 3 Inspection Générale des Affaires Sociales, Les politiques sociales décentralisées. Rapport 2007-200 (...)

8Son cinquième et dernier chapitre, « Des réformes incessantes », se centre sur cet aspect. Il insiste finalement moins sur le caractère incessant de ces réformes que sur leur lien à une conjoncture économique et politique spécifique. En effet, les différents actes de la décentralisation et le déclin des administrations déconcentrées ont conduit à une forte augmentation des effectifs de la FPT (en 2008, le tiers des emplois dans les départements et les régions est lié à ces transferts) ; mais la RGPP2 a contribué à la remise en cause de cette croissance perçue comme source d’inefficience, et le resserrement de la contrainte budgétaire des collectivités lié à la suppression de la taxe professionnelle et au gel des dotations de l’État en 2010 (et un peu moins récemment à la compensation seulement partielle des charges transférées3) a favorisé leurs ambitions réformatrices.

9Cette évolution pourrait être perçue comme une remise en cause du modèle bureaucratique au profit d'un retour au pouvoir des élus. L'auteure explique d'ailleurs que « ces réformes desserrent les liens entre concours et statut [et renforcent] les prérogatives des élus locaux dans le recrutement et la gestion de leur personnel » (p. 89) ; mais il s'agit d'abord de la promotion des collectivités comme « laboratoires de la modernisation publique ». La fragilisation des garanties offertes par le statut se fait « dans le sens d'une individualisation croissante de la relation d'emploi (contractualisation) et des rémunérations (primes « au mérite ») » (p. 97) et côtoie une externalisation croissante des prestations (Partenariats Public Privé qui ont été à 76% conclus par des collectivités locales entre 2004 et 2011, transformation des offices publics HLM en OPAC de droit privé, …) et un recours accru aux emplois non statutaires. Ces politiques induisent donc une différenciation des carrières qui n'est pas un accroissement systématique du pouvoir des élus et peut au contraire les déposséder de certaines prérogatives, abandonnées (l'essentiel du recrutement « social » luttant contre la précarité locale) ou transférées à l'administration ou au secteur privé. Là encore, il ne s'agit cependant que d'un idéal type et l'auteure prend soin de signaler à quel point l'appropriation de ces réformes est différenciée selon les contextes locaux.

10En définitive, on retient de l'ouvrage d'E. Biland la diversité de la FPT et sa structuration malgré cela autour de trois schémas, d'ailleurs très bien synthétisés dans un tableau conclusif (p. 106). Sa lecture permet donc à la fois une meilleure appréhension de la réalité de l'emploi public local, ce qui est l'ambition première de ce type de manuel, et un éclairage pertinent sur une relation d'emploi méconnue mais qui permet de jeter un regard original sur l'emploi public et son rapport au modèle bureaucratique weberien. On regrettera en revanche que le souci, louable, d'exhaustivité et de nuance dont fait preuve l'auteure conduise parfois à valoriser la perpétuelle incertitude des évolutions et la spécificité de chaque collectivité au détriment d'une chronologie claire ou de l'opposition de grands modèles de l'emploi local.

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Notes

1 En témoignent la présentation des Atsem page 83 ou celle de l'initiation des cadres de catégorie A à la démocratie participative page 86

2 Révision Générale des Politiques Publiques

3 Inspection Générale des Affaires Sociales, Les politiques sociales décentralisées. Rapport 2007-2008, 2009

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Pour citer cet article

Référence électronique

François Le Morvan, « Emilie Biland, La fonction publique territoriale », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2012, mis en ligne le 11 mars 2012, consulté le 25 mai 2016. URL : http://lectures.revues.org/7792

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Rédacteur

François Le Morvan

Agrégé de SES, doctorant à l'Université de Rouen

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