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Fabrice Colomb, Les politiques de l'emploi (1960-2000). Sociologie d'une catégorie de politique publique

Clément Gérôme
Les politiques de l'emploi (1960-2000)
Fabrice Colomb, Les politiques de l'emploi (1960-2000). Sociologie d'une catégorie de politique publique, PU Rennes, coll. « Res Publica », 2012, 226 p., ISBN : 978-2-7535-2014-1.
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Texte intégral

  • 1  Bruno Jobert, Le tournant néolibéral en Europe, Paris, l’Harmattan, 1994.

1L’ouvrage Les politiques de l’emploi (1960-2000) s’inscrit dans une perspective constructiviste puisqu’il se donne comme objet de comprendre les représentations et les motivations d’un ensemble d’acteurs qui élaborent et conçoivent les politiques de l’emploi, depuis leur création, que l’auteur situe aux années 1960, jusqu’aux années 2000. L’angle de compréhension des politiques de l’emploi, celui de l’analyse des représentations (celles-ci se déclinent en autant de normes, de valeurs, d’images, de croyances) des « acteurs de la décision », permet d’éviter l’écueil substantialiste et de comprendre les politiques publiques comme des objets mouvants, dont les contenus symboliques varient selon les acteurs et au cours de l’histoire. Forgé par l’auteur, le concept de « scènes » comme espaces de rencontre hiérarchisés où les producteurs de la décision confrontent leurs conceptions des politiques de l’emploi rejoint celui d’ « arène » ou de « forum » (Jobert, 19941) utilisés en sociologie de l’action publique.

  • 2  Bruno Jobert, Patrick Muller, L’Etat en action, Paris, Presse universitaire de France, 1987.

2L’approche diachronique permet quant à elle de périodiser d’une manière subtile l’histoire des politiques de l’emploi. L’auteur s’appuie pour cela sur le concept de « référentiel » (Jobert et Muller, 19872) compris comme « un système de représentation produit par et faisant sens pour les acteurs du secteur dans une situation donnée » (p. 15). Le référentiel permet d’effectuer un découpage des politiques de l’emploi en différentes périodes auxquelles sont associées différentes représentations de l‘emploi, du rapport individu/état, des liens au marché du travail. Si le parti pris théorique est assumé, F. Colomb n’en souligne pas moins les implications, et ce faisant les limites : priorité est donnée à ce qui change, à l’analyse de l’émergence de nouvelles conceptions et représentations des politiques de l’emploi, aux « définitions nouvelles de la réalité » (p. 17), bref aux capacités d’innovation des décisionnaires, au détriment des caractéristiques structurelles de ces politiques. En revanche, cette optique théorique permet de rendre compte des « tournants dans l’histoire des politiques de l’emploi », des basculements, en évitant les apories de l’analyse fonctionnaliste.

3Les politiques de l’emploi naissent d’une autonomisation progressive des politiques de gestion de la main-d’œuvre avec lesquelles elles se confondaient jusqu’aux années 60. Dans un contexte de croissance économique soutenue et d’industrialisation massive, ces politiques de gestion de la main-d’œuvre servaient « aux acteurs ministériels et syndicaux pour nommer l’action de l’Etat sur le marché du travail » (p. 26) et visaient l’adaptation et l’ajustement (géographique notamment) des ressources de main-d’œuvre aux besoins de l’économie. Les décideurs sont alors principalement regroupés au sein des commissions du commissariat général au plan. Progressivement, se développent de façon concomitante de nouvelles conceptions qui donneront naissance au premier référentiel des politiques de l’emploi. Sous l’effet de la politique économique gouvernementale et du développement d’un marché commun, les restructurations industrielles se multiplient. Leurs conséquences sociales et psychologiques sur les salariés ainsi que les luttes sociales menées par ces derniers vont amener certains acteurs à comprendre l’emploi comme un statut à protéger contre les fluctuations économiques. L’action de l’état en matière de marché du travail ne consiste plus « à déplacer » mais « à protéger » les salariés par une allocation temporaire dégressive, via la mise en œuvre des dispositions juridiques du Fond National pour l’Emploi. Cette sécurité financière témoigne de « l’acceptation politique des conséquences sociales des licenciements » (p. 36). Au sein des nouvelles scènes où s’élabore cette nouvelle catégorisation du monde, le ministère du travail et la DGTMO (direction générale du travail et de la main-d’œuvre), les acteurs se distancient des représentations antérieures (notamment celles des acteurs du plan) par l’utilisation de nouveaux outils (prévisions statistiques, enquêtes sociales). On passe de la gestion de l’emploi comme stock à une vision de l’emploi comme statut à sauvegarder. Ainsi, le premier référentiel des politiques de l’emploi comprend le monde comme « mouvant et menaçant pour le salarié » (p. 62) et poursuit l’objectif de protéger ce dernier et d’anticiper les effets néfastes du chômage.

4Le second référentiel des politiques de l’emploi naît progressivement dans la seconde moitié des années 70, dans un contexte de crise économique durable. Se développent alors « de nombreux instruments de politiques de l’emploi qui feront florès par la suite » (p. 63). Cependant, l’auteur se concentre sur la réforme du système d’assurance chômage pour analyser le passage progressif vers un nouveau référentiel et la mise en cause progressive du chômeur comme victime de la conjoncture économique. L’allocation supplémentaire d’attente est mise en place en 1974, et sera remise en cause quelques années plus tard par cette réforme de l’indemnisation du chômage. L’APA est une allocation versée en attendant la reprise de l’emploi. La crise économique est alors vue comme passagère et non structurelle et l’allocation est conçue comme une mesure circonstancielle. Une fois franchie la barre du million de chômeurs, la crise est perçue comme durable, « structurelle ». Il convient dès lors d’instaurer « des réformes de fond » qui vont privilégier les « solutions libérales ». Il s’agit de la mise en place de la réforme de l’assurance chômage de 1979 pilotée par l’Etat et son administration désireuse de « prendre la main sur la réforme » (p. 73) notamment pour contrôler son engagement financier. En parallèle, se développent les thèmes de la rationalisation de l’action des pouvoirs publics et de la maîtrise leurs dépenses, et donc celle de l’indemnisation des chômeurs. Ces thématiques se donnent à voir au sein du rapport Jouvin qui propose notamment l’instauration d’une indemnisation dégressive. À ces thèmes libéraux vont se combiner des principes moralisateurs à l’encontre du « chômeur golfeur » dont les débats à l’assemblée nationale restituent les présupposés moraux. Il s’agit là, sur cette nouvelle scène qu’est l’assemblée, d’une mise en avant par des acteurs devenus majoritaires de nouvelles représentations des politiques de l’emploi (vertus moralisatrices de la dégressivité, équilibre des droits et des devoirs des chômeurs etc.).

5Si la réforme de l’assurance chômage de 1979 reste guidée par le souci d’améliorer la protection des chômeurs, ces représentations ont toutefois participé à la « mise en cause des images qui étaient à la base des politiques de l’emploi dans les années 1960 » (p. 94) et contribué à l’émergence d’un référentiel plus bigarré et contradictoire. En revanche, les années 80 sont « charnières pour les politiques de l’emploi » : tout d’abord, le plein-emploi n’est plus un objectif politique, les tenants de la nouvelle gauche conçoivent l’action de l’Etat sur le marché du travail sur un mode gestionnaire. Par ailleurs, les défenseurs des contrats aidés vont partager la domination du référentiel avec les acteurs défendant l’incitation par les mécanismes de marché. Ce sont ces derniers qui domineront le référentiel dans les années 90. Flexibilité et insertion sont les nouvelles thématiques sur lesquelles repose la politique de l’emploi de la décennie 80. Deux dispositifs majeurs composent l’analyse de cette partie de l’ouvrage : les travaux d’utilité collective (TUC), mis en place en 1983 et les contrats emploi solidarité (CES) instaurés en 1989. Malgré leurs divergences, ces deux dispositifs de mise au travail témoignent du développement des statuts intermédiaires qui caractérisent la politique de l’emploi des années 80. Les TUCS, stages à mi-temps, initialement destinés aux jeunes puis élargis aux chômeurs d’un an ou plus, ont pour objet de satisfaire des besoins sociaux tout en permettant théoriquement au stagiaire de la formation professionnelle de pouvoir profiter en parallèle de formations. Les discours des acteurs qui ont mis en place les TUC sont révélateurs d’une nouvelle compréhension de l’emploi : le statut de salarié est mis à distance alors que les politiques de l’emploi précédentes s’attachaient encore à le défendre. « Il va s’agir de promouvoir des “initiatives” créant des situations dérogatoires au CDI afin d’ “entretenir” les chômeurs « en attendant » un retour vers l’emploi classique » (p. 113), instituant ainsi un « entre-deux entre le chômage et le salariat, l’occupation » (p. 116). La mise en place des CES tempère cette orientation vers l’activité et marque selon l’auteur la « dernière victoire des acteurs porteurs de représentations originelles des politiques de l’emploi », c'est-à-dire l’attachement au statut de salariés comme vecteur de l’intégration à la sphère professionnelle. Le CES correspond à un contrat de travail à temps partiel et à durée déterminée dans le secteur non marchand et donne droit à la couverture des risques sociaux (vieillesse, maladie accident du travail).

6Deux principaux discours sur les politiques de l’emploi cohabitent. Le premier met en avant les dispositifs et correspond au discours tenu par les acteurs favorables au CES. Le second insiste quant à lui sur les mécanismes de marché et s’inscrit contre les dispositifs de contrats aidés. Pour les défenseurs des dispositifs, la puissance publique a vocation à intervenir sur le marché du travail par la mise en place de dispositifs ciblés sur certaines catégories de bénéficiaires. Ces acteurs sont ceux siégeant au sein de la commission « relations sociales et emploi » du plan et dans une moindre mesure les acteurs exerçant au cabinet du premier ministre, lieu d’élaboration des CES.

7Les défenseurs des mécanismes de marché occuperont une position de force dans l’élaboration des représentations des politiques de l’emploi à partir des années 90. Leurs conceptions reposent sur des hypothèses économiques néoclassiques pour lesquelles l’action publique doit favoriser la baisse du coût du travail afin d’inciter les entreprises à l’embauche et ainsi favoriser l’emploi. Ces acteurs font le deuil de l’héritage keynésien et vont influencer d’autres acteurs au sein de scènes diverses y compris celles où l’on milite pour les dispositifs comme le ministère du travail. Il existe toujours des dispositifs de contrats aidés, preuve que les représentations antérieures ne sont pas éteintes (CEC puis emplois jeunes), cependant les mécanismes de marché vont être introduits d’une manière large et permanente. Il s’agit autant d’inciter les employeurs que d’activer les chômeurs, favorisant ainsi l’emploi atypique : « il ne s’agit plus d’occuper les chômeurs en attendant mieux mais d’encourager une activité quelle qu’elle soit ; on cherche moins à défendre le statut de l’emploi qu’à « activer » les chômeurs ». Deux types de réformes montrent le poids croissant pris par les acteurs défenseurs des mécanismes d’incitation : l’instauration de la réduction permanente des cotisations sociales employeurs sur les bas salaires en 1993 d’une part et l’instauration de dispositifs visant à rendre le travail payant, à l’image de la prime pour l’emploi, instaurée en 2000.

8L’instauration par la loi du 27 juillet 1993 de l’exonération totale des cotisations sociales pour les bas salaires va devenir un instrument central des politiques de l’emploi. Cette perspective, qui rend prioritaire la baisse du coût du travail pour diminuer le chômage, témoigne du tournant libéral maintenant bien en marche. L’auteur, reprenant les propos de l’un de ses interviewés, parle de « percolation » pour désigner la colonisation progressive des idées néolibérales sur les acteurs de certaines scènes (notamment les acteurs de l’administration du travail) jusque-là plutôt circonspectes, voir hostiles aux mécanismes de marché. Cette entreprise de conversion idéologique a été permise par l’émergence de nouvelles scènes (OCDE, Conseils d’analyse économique, fondation saint Simon) au sein desquelles s’expriment des économistes orthodoxes. In fine, l’impératif de baisse du coût du travail va dépasser les clivages politiques et institutionnels traditionnels (conseillers sociaux versus conseillers économiques, ministère des finances versus ministère du travail) et cheminer avec d’autres dogmes néolibéraux comme la fin d’un état interventionniste, la flexibilisation nécessaire du marché du travail etc. L’utilisation des mécanismes de marché va se poursuivre, cette fois en direction des revenus tirés du travail. Il s’agit de « travailler la question du côté de l’offre » (p. 160) en recourant à des incitations permanentes en direction des chômeurs afin de les encourager à retrouver un emploi. La représentation dominante est celle du chômeur responsable de sa situation et se livrant à un calcul rationnel privilégiant la rentabilité financière. Cette inversion de la figure du chômeur s’incarne à travers la mise en place de la prime pour l’emploi et est légitimée par les nouvelles scènes évoquées plus haut dans lesquelles les acteurs, « sans avoir de statut administratif particulier » (p. 163), participent à l’élaboration de la PPE. Pour les concepteurs de la PPE, c’est « l’activité pour elle-même qui est défendue et encouragée » (p. 175), favorisant le recours aux statuts précaires (CDD, temps partiels), au détriment du CDI à temps plein.

9Tant sur le plan méthodologique que théorique, l’ouvrage de Colomb est riche d’enseignement. Le recours à une sociologie compréhensive des politiques publiques et à la méthode inductive permet de comprendre celles-ci non comme des blocs monolithiques produits par une instance suprême autonome mais comme les produits de rapports de force entre des acteurs divers. Il serait particulièrement fécond de mettre en perspective le travail de Colomb d’analyse des politiques de l’emploi par les conceptions et représentations socialement situées des décideurs avec une sociologie de la mise en œuvre de ces politiques par les acteurs « exécutants » qui donnent corps aux dispositifs élaborés par les décideurs.

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Notes

1  Bruno Jobert, Le tournant néolibéral en Europe, Paris, l’Harmattan, 1994.

2  Bruno Jobert, Patrick Muller, L’Etat en action, Paris, Presse universitaire de France, 1987.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Clément Gérôme, « Fabrice Colomb, Les politiques de l'emploi (1960-2000). Sociologie d'une catégorie de politique publique », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2012, mis en ligne le 16 novembre 2012, consulté le 31 juillet 2014. URL : http://lectures.revues.org/9839

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